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解读投资项目核准新规
来源:《中国投资》 作者:杨海霞 时间:2013-07-21 浏览次数:次

今年5月14日,国家发展改革委修订颁布了《政府核准投资项目管理办法》,进一步深化投资体制改革,规范政府对企业投资项目的核准行为,实现便利、高效服务和有效管理。

国家发展改革委固定资产投资司副司长罗国三在接受《中国投资》采访时表示,《办法》简化了项目申请报告的报送内容和项目核准机关的审查内容,由项目核准机关从维护社会公共利益的角度,对企业投资项目的“外部性”条件进行审查和把关,主要包括维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等。而项目的“内部性”条件,包括市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等,均由企业自主决策。

投资准入制度深化改革

《中国投资》:能否请您介绍一下我国深化投资体制改革的历程?目前是否已经进入了一个新的阶段?

罗国三:改革开放以来,伴随着我国经济体制改革的推进,特别是社会主义市场经济体制改革的不断深入,我国的投资体制改革逐步深化。

一是1978~1987年改革的初步启动阶段。这个阶段投资体制改革的基本特征是简政放权,逐步缩小指令性计划范围。在此过程中,以乡镇企业为代表的集体经济和民营经济得到初步发展,同时我国逐步建立利用外资管理制度,建立了利用外资计划管理制度和项目审批制度,进一步拓展建设资金渠道。这个阶段的投资体制改革主要是浅层次、局部的变革,但对逐步形成投资主体多元化和投资来源多渠道格局,具有重要意义。

二是1988~1991年改革的转轨摸索阶段。1988年国务院颁布《关于投资管理体制的近期改革方案》,第一次比较系统地提出了投资体制近期改革的基本任务和改革措施。这一时期,市场经济为导向的改革意识和观念开始涌动。

三是1992~2003年改革在新时期的不懈探求阶段。党的十四大决定建立社会主义市场经济体制,我国的经济体制改革全面展开。这个阶段,我国确立了市场化改革方向,投资体制改革打破了传统计划经济体制下高度集中的投资模式,明确了使企业成为投资主体的改革方向,在很大程度上改变了政府直接管理投资的方式,初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、建设实施市场化的格局。

四是2004年以来改革进入了全面深化的新阶段。2003年,党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,对深化投资体制改革做出部署。2004年7月,《国务院关于投资体制改革的决定》印发实施,按照完善社会主义市场经济体制的要求,提出了深化投资体制改革的指导思想、目标和具体措施。至此,投资体制改革进入了全面深化改革的新阶段。经过近10年努力,“市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效”的新型投资管理体制已经基本建立并在不断健全完善,顺应了经济社会发展的需要。

党的十八届三中全会《决定》为深入推进投资体制改革勾画了蓝图,明确了任务。一是《决定》明确了深化投资体制改革的主线。《决定》提出:要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革,大幅减少政府对资源的直接配置。二是《决定》明确了深化投资体制改革的重点和突破口。《决定》提出:深化投资体制改革,确立企业投资主体地位。企业投资项目,除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目,一律由企业依法依规自主决策,政府不再审批。三是《决定》明确了投资准入制度的改革方向。《决定》提出:实行统一的市场准入制度,在制定负面清单基础上,各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。

规范政府核准行为

《中国投资》:请您谈谈此次《办法》发布的背景和重要意义是什么?

罗国三:2004年7月,《国务院关于投资体制改革的决定》颁布实施,对长期实行的投资项目审批制度进行了根本性改革,对企业投资项目不再实行审批制,区别不同情况实行核准制或者备案制。对于按照《政府核准的投资项目目录》实行核准制的项目,只从维护社会公共利益角度核准项目申请报告。为此,按照《行政许可法》和《国务院关于投资体制改革的决定》要求,国家发展改革委于2004年9月颁布了《企业投资项目核准暂行办法》(国家发展改革委第19号令),会同有关部门制定了一系列配套文件,建立了核准制的基本制度框架。近年来,随着形势变化和适应深化改革、转变职能的要求,19号令的部分内容需要进行修改完善。一是需要准确把握核准制的本质要求,进一步落实企业投资自主权。二是需要根据改革的要求进一步简化核准的审查内容。三是需要根据国务院颁布的《政府核准的投资项目目录(2013年本)》关于核准范围和权限的调整,进一步明确分工、优化流程。四是需要进一步加强信息公开。五是需要进一步加强纵横联动协管机制,预防监管不到位出现管理真空。

为此,根据党的十八届三中全会《决定》精神和《国务院投资机构改革和职能转变方案》《国务院关于发布政府核准的投资项目目录(2013年本)的通知》要求,今年5月14日,国家发展改革委修订颁布了《政府核准投资项目管理办法》,进一步深化投资体制改革,规范政府对企业投资项目的核准行为,实现便利、高效服务和有效管理。

《中国投资》:相比修订之前,此次《办法》主要有哪些亮点?

罗国三:《政府核准投资项目管理办法》紧紧围绕“深化投资体制改革,确立企业投资主体地位”的改革目标,全面贯彻“改进工作、规范自身、接受监督、提供服务”的总体要求。主要亮点体现在以下几个方面:

为做好对项目单位申报项目的指导和服务工作,《办法》规定,国家发展改革委编制并颁布项目申请报告通用文本、主要行业的项目申请报告示范文本,项目核准文件格式文本;项目核准机关应当遵循便民、高效原则,制定并公开《服务指南》,列明项目核准的申报材料和所需附件、受理方式、审查条件、办理流程、办理时限等内容。

为提高工作透明度,方便社会监督,《办法》规定,除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的,项目核准机关应当依法将核准过程、核准结果予以公开;项目核准机关应当建立项目核准管理在线查询、监督;对于可能会对公众利益构成重大影响的项目,《办法》规定,项目核准机关应制订并严格遵循内部《工作规则》,明确受理申请、要件审查、委托评估、征求行业审查意见、内部会签、限时办结、信息公开等办事规则,充分利用信息化手段,提高核准工作效率。同时《办法》强化了对项目核准机关及其工作人员的责任约束,明确了超越法定职权、违反法定条件、不遵守法定期限以及不依法履行监管职责或监督不力等项目核准机关及其工作人员违反有关规定的情形,并明确了法律责任。

为强化对投资活动的纵横联动协同监管,《办法》规定,项目核准机关作出核准决定时应当抄送同级行业管理、城乡规划、国土资源、环境保护、节能审查等相关部门和下级项目核准、初审机关。《办法》规定,对于未按规定取得规划选址、用地预审、环评审批、节能审查意见的项目,各级项目核准机关不得予以核准。对于未按规定履行核准手续或者未取得项目核准文件的项目,城乡规划(建设)、国土资源、安全生产监管等部门不得办理相关手续,金融机构不得发放贷款。《办法》规定,项目核准机关会同有关监管部门,加强对企业投资项目的稽察和监管。对违规开工建设的项目要限期整改或者责令停止建设,并追究相关责任。《办法》规定,项目核准机关和有关部门对项目单位在申请核准、建设实施过程中的违法违规行为纳入不良信用记录;各级发展改革部门会同有关监管部门加快完善信息系统,建立发展规划、产业政策、技术政策、准入标准、诚信记录等信息的横向互通制度,及时通报对违法违规行为的查处情况,实行行政审批和市场监管的信息共享。

把企业自主权还权到位

《中国投资》:《办法》有较大部分主要规范政府对企业投资项目的核准行为,能否请您介绍一下为什么提出这个要求?

罗国三:《办法》进一步规范了审批行为。为更加醒目地体现对政府核准行为的约束,将《办法》的标题由“企业投资项目核准办法”,修改为“政府核准投资项目管理办法”。从具体内容来看,一是按照国务院发布的《核准目录(2013年本)》,明确了各级项目核准机关的分工;二是突出强调项目核准机关仅对项目的“外部性条件”进行审查,进一步细化了审查的具体内容,并明确规定项目核准机关不得干预企业的投资自主权,不得擅自增加或减少核准审查条件,不得拖延办理时限;三是要求项目核准机关强化自我约束,制定并严格遵守内部《工作规则》,明确各项环节和办事规则(包括受理申请、要件审查、委托评估、征求行业审查意见、内部会签、限时办结、信息公开等),并要求充分利用信息化手段,提高核准工作效率;四是进一步明确相关法律责任,对项目核准机关及其工作人员违反有关规定的情形进行了细化,明确了超越法定职权、违反法定条件、不遵守法定期限以及不依法履行监管职责或监管不力等情形。

《中国投资》:在对企业的要求方面,《办法》提出,要对企业投资项目的“外部性”条件进行审查和把关,这有什么具体考虑?

罗国三:实行核准制,是在落实企业投资自主权的基础上,由项目核准机关从维护社会公共利益的角度,对企业投资项目的“外部性”条件进行审查和把关,主要包括维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等。而项目的“内部性”条件,包括市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等,均应当由企业自主决策。

根据上述要求,《办法》在第4条细化了项目核准机关“外部性条件”审查的具体内容,明确企业投资主权的主要内容以及项目核准机关不得干预企业投资主权的要求。同时,《办法》第10条、第23条分别简化了项目申请报告的报送内容和项目核准机关的审查内容,审查项目的“外部性”条件,了解项目的“内部性”条件,将企业投资自主权“还权到位”。


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