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破解地方债务困局市政债+公私合作是主选项
来源:第一财经日报 作者:章文贡 时间:2013-02-27 浏览次数:次

先摸底,后行动,全国各级政府债务情况在2013年末出炉之后,2014年将进入地方政府性债务风险的重点化解之年。

近日,全国人大财经委员会副主任委员、民建中央副主席辜胜阻在接受采访前瞻“两会”经济热点时也表示,防范和化解政府性债务特别是地方政府性债务风险将是今年“两会”的一大焦点。

审计署公布的全国政府性债务审计结果显示,截至2013年6月底,全国各级政府负有偿还责任的债务约20.7万亿元。其中,地方负有偿还责任的债务约10.9万亿。

中共十八届三中全会已提出“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。不久前召开的中央经济工作会议也提出要把控制和化解地方政府性债务风险作为2014年经济工作的重要任务。

种种迹象显示,化解地方债务问题,市政债和公私合作模式有望成为主选项。

市政债进入制度设计阶段

“基础设施使用和受益的时间很长,如果基础设施投资都由当代人来承担的话,显然这个债期是不公平的。适度融资让这代人和下一代人来共同承担这个成本,是一个双赢的成果。”国家发改委宏观经济研究院副院长王一鸣认为,地方政府融资具有一定的合理性。

事实上,随着城镇化的推进,一刀切地抑制地方政府债务扩张的政策,也难以得到坚持。问题的出路在于,使地方政府获得受约束的市场化融资渠道。

从地方政府的角度看,开闸市政债则被寄予厚望。十八届三中全会也指出,要建立透明规范的城市建设投融资机制,允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。

市政债由地方政府或其授权代理机构发行,发行市政债券所募集的资金主要用于城市或地方基础设施建设。从国际经验来看,无论是美国、日本还是南美国家,市政债在城镇化过程中都发挥了重要作用。更为重要的是,与当前地方政府普遍依赖的融资平台相比,市政债需要详尽地披露信息,面临较强的市场约束。

而将出任央行研究局首席经济学家的马骏也认为,要建立地方人大对地方债的约束机制,市政债需要经过地方人大的预算批准。

在马骏看来,如果按照美国的地方政府发债的相对规模来计算,中国地方政府根据自己的财政收入以及参照美国的财政收入与地方债之间的比例来看,中国的地方政府应该有潜力能发6万多亿,去年地方债发行是3500亿。

央行副行长潘功胜透露的消息显示,市政债无论在学术界还是政策上都已经形成了一个共识。目前主要是在一些技术细节上还需充分论证。

举例而言,一个争论的焦点集中在发债主体上。有观点认为,应由上级政府代替下级政府发债融资。但在潘功胜看来,可行的方式应该是谁偿债,谁发债。此外,另一个需要明确的事项是,市政债的投资主体。潘功胜认为,应该鼓励当地人投资本地的市政债。

PPP模式受青睐

而在农业银行战略规划部杨伟看来,可以公私合作(PPP)化解地方政府债务风险。

所谓PPP模式(Public—Private—Partnership)是指政府与私人部门之间,为了合作建设城市基础设施和公共服务项目,以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。这种融资形式的实质是通过给予私营部门长期的特许经营权和收益权来获得基础设施和公共服务项目建设的资金。

“地方政府债务的快速扩张,表明地方政府过度参与经济活动,挤压私人部门活动空间,不利于激发市场活力。”杨伟认为,通过PPP模式,激发非公有制经济的活力,亦可减少政府财政支出压力。

就控制和化解地方政府性债务风险,辜胜阻也建议,激发民间资本活力,推进基础设施和公共服务的公私合作模式,有效缓解地方政府债务压力。

“在当前创新城镇化投融资体制、着力化解地方融资平台债务风险、积极推动企业‘走出去’的背景下,推广使用PPP模式,不仅是一次微观层面的操作方式升级,更是一次宏观层面的体制机制变革。”财政部部长楼继伟则如此表述PPP模式。

据接近监管层人士近日向《第一财经日报》记者表示,在去年年底结束的全国财政工作会议上专门召开了一个研讨PPP模式的会议。

上周举行的二十国集团财长和央行行长会上,楼继伟公开表示,要改革投资模式,鼓励私人部门进入过去主要由政府主导的基础设施的建设和运营。

中国社科院副院长李扬的思考则显得更为系统,他提出了解决地方债务问题的四种对策。具体来看,其一,产权对策,通过资产证券化等,实现基础设施产权向社会资本的转让。其二,机构对策,成立城市基础设施投资专业机构,封闭管理平台资金。其三,市场对策,也即不卖资产,硬性清偿。其四,推动汇率自由化,国外投资者也愿意参与市场的重整。


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